مقاله مدیریت

بررسی زمینه مشارکت دولتی- خصوصی در پروژه­های زیربنایی ایران با استفاده از تحلیل SWOT

 

چکیده

هدف مقاله حاضر، تحلیل وضعیت کنونی مشارکت دولتی - خصوصی ((PPP/P3) Public-Private Partnership) که گستره­ای از روش­های اجرای پروژ­ها را شامل می­شود، در اجرای پروژه­های زیربنایی، با تکیه بر پروژه­های ساخت نیروگاه و آزادراه در ایران می­باشد. وزارت نیرو، پروژه­های مشارکتی را به روش "ساخت، تملک و بهره­برداری (B.O.O)" و وزارت راه و ترابری، به روش " طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره­برداری " اجرا می­کنند. ،  برای تحلیل، از روش SWOT استفاده شده است. بدین منظور، در ابتدا، سیستم مورد بررسی جهت تحلیل، دولت (که شامل مجموعه حکومت می­باشد) فرض شده است که بخش خصوصی، و جامعه پیرامون دولت، عوامل خارجی آنرا تشکیل می­دهند. در مرحله بعد، عوامل مؤثر در شکل­گیری مشارکت توانمند با بخش خصوصی، در بخش آزادراه­ها و نیروگاه­ها شناسایی شده است. عوامل مؤثر، شامل نقاط قوت و ضعف دولت (عوامل درونی) و فرصت­ها و تهدیدها (عوامل بیرونی) می­باشد که با مطالعه و مصاحبه با عوامل درگیر استخراج شده­اند. سپس با بررسی و مقایسه متناظر این عوامل،‌ استراتژی­هایی جهت بهبود و افزایش رغبت عمومی جهت مشارکت، در چارچوب این روش قراردادی استخراج می­گردد، که مهمترین آنها، شامل افزایش کیفی و کمی فعالیت­های تحقیق و توسعه، وضع مقررات مناسب و استفاده کارا از مدیریت خصوصی می­باشد.

کلمات کلیدی

مشارکت دولتی- خصوصی، (PPP/P3) Public-Private Partnership، پروژه زیربنایی، تحلیل SWOT، تدوین استراتژی.

1- مقدمه

مشارکت دولت و بخش خصوصی یا PPP (Public-Private Partnership)، از روش­های اجرای پروژه­ است که در سال­های اخیر مورد توجه کشورهای مختلف و بخصوص کشورهای پیشرفته قرار گرفته است. گرچه مشارکت، مفاهیم گسترده­ای را شامل می­شود، ولی آنچه در اینجا مورد توجه است،‌ روش­هایی است که در آن عموما بخش خصوصی در بخش­های مختلف، از طراحی و ساخت گرفته تا تأمین مالی و بهره­برداری، در پروژه سهیم بوده و نقش قابل توجهی ایفا می­نماید. این روش­ها بخصوص در کشورهای اروپایی که دولت آنها منابع مالی بسیار محدودی در اختیار داشته و به همین دلیل، استفاده از سرمایه بخش خصوصی اهمیت ویژه­ای دارد، مورد توجه خاص قرار گرفته است. در این کشورها، انواع گوناگون تأسیسات زیربنایی از طرق مشارکتی ساخته می­شود که بعنوان نمونه، راه­ها و سایر تأسیسات حمل و نقلی، بیمارستان­ها، مدارس و زندان­ها را شامل می­شود. البته علاوه بر استفاده از سرمایه بخش خصوصی، در این پروژه­ها، همواره کیفیت بالاتر و بهبود زمان و هزینه تمام شده ساخت، از دلایل حائز اهمیت روی­آوری به این الگوها می­باشد.

در کشور ما نیز، پس از انقلاب اسلامی و در قوانین و برنامه­های توسعه،‌ همواره سرمایه­گذاری خصوصی جایگاه ویژه­ای داشته است. در سال­های پس از دفاع مقدس، با توجه به احساس نیاز شدید در بخش زیربناها بدلیل خرابی­های ناشی از جنگ تحمیلی و نیازهای جمعیت رو به رشد کشور و اهمیت پیدا کردن خصوصی­سازی بویژه در سال­های اخیر، استفاده از توان مالی و اجرایی بخش خصوصی، برای ساخت و توسعه زیرساخت­ها مورد توجه ویژه قرار گرفته است. در پروژه­های زیربنایی که عموما ساخت و بهره­برداری از آنها طویل­المدت بوده و برای اجرای آنها بودجه­های کلان مورد نیاز است، مشارکت بخش خصوصی در تأمین مالی و مدیریت، کمک شایانی به دولت نموده،‌ می­تواند کشور را هرچه سریعتر در جهت توسعه در بخش­های زیربنایی به پیش ببرد.

وزارت ­راه و ترابری و وزارت نیرو که از متولیان اصلی پروژه­های زیربنایی در کشور به شمار می­آیند، با توجه به مجوزهای قانونی صادر شده، مشارکت با بخش خصوصی را برای ساخت آزادراه و نیروگاه آغاز کرده و در این راه توفیق نسبی داشته­اند. برای بررسی زمینه شکل­گیری مشارکت، در ابتدا پروژه­های زیربنایی آزادراهی و نیروگاهی که پتانسیل بیشتری برای مشارکت دولت- بخش خصوصی دارند و هم­اکنون در حال اجرا هستند، مورد ارزیابی قرار می­گیرد. شناسایی عوامل داخلی و خارجی مؤثر بر دولت در امر مشارکت، با مطالعه قوانین، مقررات و شرایط قراردادی و همچنین از طریق مصاحبه با عوامل درگیر در پروژه­های مشارکت انجام می­گیرد. سپس با استفاده از تکنیک تجزیه و تحلیل  نقاط قوت (Strengths)، نقاط ضعف (Weaknesses)، فرصت­ها (Opportunities) و تهدیدها (Threats)، که بطور خلاصه تکنیک تجزیه و تحلیل  SWOT نامیده می­شود، استراتژی­های مناسب برای توسعه و بهبود مشارکت با بهره­وری بالا تدوین خواهد شد.

2- تحلیل SWOT

برنامه‌ریزی راهبردی یکی از کلیدی‌ترین اقدامات در شرکت­ها و سازمان­ها به منظور توانمندسازی و ماندگاری شرکت­ها می­باشد. محققان، الگوهای متفاوتی را برای شناسایی همه عوامل (چه مؤثر و چه غیر مؤثر) بر فعالیت­های یک سازمان ارائه نموده­اند. همانگونه که اشاره شد یکی از روش­هایی که برای تجزیه و تحلیل وضعیت سازمان به کار گرفته می‌شود، روش SWOT می­باشد، که بوسیله این ابزار، محیط داخلی و محیط خارجی یا عملیاتی سازمان مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرد. این روش، کارآمدترین روش به منظور تحلیل محیط داخلی و خارجی سازمان می­باشد.

2-1- بررسی عوامل داخلی و خارجی

فرآیند بررسی عوامل داخلی بمنظور شناسایی نقاط قوت و ضعف اصلی واحدهای وظیفه­ای سازمان انجام می­گیرد، تا فهرستی از مهمترین عوامل داخلی اثرگذار در موقعیت رقابتی سازمان تهیه شود. بدین طریق ماتریس ارزیابی عوامل داخلی ایجاد می­گردد ]2,1[. نقطه قوت یک سازمان، یک کاربرد موفق از یک شایستگی، یا بهره­برداری از یک عامل کلیدی در جهت انجام وظایف است. می­توان نقاط قوت را با طرح سؤالاتی همچون "سازمان چه مزیت­هایی دارد؟" و "چه کاری را خوب انجام می دهد؟" استخراج نمود. در مقابل، نقطه ضعف یک سازمان، یک کاربرد ناموفق از یک شایستگی یا عدم بهره­برداری از یک عامل کلیدی است. می­توان نقاط ضعف را با طرح سؤالاتی همچون "چه چیز می تواند بهبود داده شود؟"، "چه چیز بطور نامناسبی انجام می­شود؟" و "از چه چیزی می­.توان اجتناب کرد؟" استخراج نمود.

از سوی دیگر هدف از فرآیند بررسی عوامل خارجی اینست که از فرصت­هایی که می­توان از آن­ها بهره­برداری کرد و تهدیدهایی را که می­توان از آن­ها احتراز نمود یک فهرست نهایی تهیه شود. استراتژیست­ها با استفاده از ماتریس ارزیابی عوامل خارجی می­توانند عوامل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، بوم­شناسی، محیطی، سیاسی، دولتی، حقوقی، فناوری و اطلاعات رقابتی را مورد ارزیابی قرار دهند]2,1[. فرصت، یک حالت خارجی است که می­تواند بصورت مثبت بر پارامترهای عملکردی سازمان تاثیر گذاشته و مزیت­های سازمان را که ایجاد کننده اقدامات مثبت در زمان مناسب است، بهبود بخشد. طرح سؤالاتی همچون "در چه جایی با تغییرات مثبت روبرو هستید؟" و یا " چه روندهایی جالب و مورد توجه می باشند؟" به استخراج فرصت­ها کمک می­کند. در مقابل، یک تهدید، عاملی است که می­تواند بصورت منفی بر پارامترهای عملکردی سازمان تاثیر گذاشته و مزیت­هایی که ایجاد کننده اقدامات مثبت در زمان مناسب است را کاهش دهد.

فرآیند ارزیابی عوامل خارجی به موازات فرآیند بررسی عوامل داخلی صورت می­گیرد ]2,1[، که در نهایت، نتایج بررسی عوامل داخلی و خارجی، در یک جدول خلاصه می­شوند.

2-2- تشکیل ماتریس SWOT

پس از ارزیابی عوامل داخلی و خارجی، که مرحله ورودی نامیده می­شود، اطلاعات مورد نیاز برای تدوین استراتژی­ها مشخص می­شود. در مرحله دوم که مرحله مقایسه است، با تهیه ماتریس SWOT به انواع استراتژی­های امکان­پذیر توجه می­شود. در ماتریس SWOT، بین عوامل اصلی داخلی و خارجی سازمان، نوعی توازن و تعادل برقرار می­گردد  ]2,1[.

استراتژیست­ها می­توانند با استفاده از این ماتریس، چهار نوع استراتژی ارائه دهند: استراتژی­های SO، استراتژی­های WO، استراتژی­های ST و استراتژی­های WT:

·         در اجرای استراتژی­های SO، سازمان با استفاده از نقاط قوت داخلی، می­کوشد از فرصت­های خارجی بهره­برداری نماید.

·         هدف استراتژی­های WO اینست که سازمان، با بهره­برداری از فرصت­های موجود در محیط خارج بکوشد نقاط ضعف داخلی را بهبود بخشد.

·     شرکت­ها در اجرای استراتژی­های ST می­کوشند با استفاده از نقاط قوت خود، اثرات ناشی از تهدیدهای موجود در محیط خارج را کاهش دهند، یا آن­ها را از بین ببرند.

·     سازمان­­هایی که استراتژی­های WT را به اجرا در می­آورند، حالت تدافعی به خود می­گیرند و هدفشان، بیشتر، کم کردن نقاط ضعف داخلی و پرهیز از تهدیدات ناشی از محیط خارجی است.

3- مشارکت دولتی - خصوصی

از مهمترین مباحثی که در مدیریت استراتژیک پروژه­ها مورد توجه است، روش اجرای پروژه می­باشد. از ابتدایی­ترین روش­ها، اینست که مالک پروژه (که در اینجا دولت است)، با استفاده از نیروهای خود، کارها را انجام دهد (درون سپاری). بتدریج، با گذشت زمان و تخصصی شدن کارها، تمایل دولت­ها برای سپردن فعالیت­های اجرایی پروژه­ها به واحدهای تخصصی بیشتر شد (برون سپاری). در فرآیند برون سپاری فعالیت­ها، بتدریج، دولت، مراحل ساخت، طراحی و بهره­برداری تأسیسات، به پیمانکاران خارج از مجموعه سپرد. ولی در پروژه­های زیربنایی در کشورها، با توجه به اهمیت استراتژیک موضوع و سرمایه کلان مورد نیاز برای احداث، از دیرباز دولت­ها متولی اصلی ساخت و توسعه آنها بوده­اند و تنها مراحل مختلف کار را بصورت جداگانه و بدون انتقال مالکیت، مدیریت و همچنین تأمین مالی پروژه، به بخش خصوصی واگذار می­کرده­اند.

از آغاز سه دهه اخیر، تغییراتی در این جایگاه ایجاد شده است. با افزایش فشارها بر دولت­ها برای کاهش بدهی­های غیر ضروری، و در عین حال، نیاز روزافزون برای توسعه و ارتقای سطح تسهیلات عمومی، دولت­ها بفکر استفاده از سرمایه بخش خصوصی افتاده، سعی در تشویق بخش غیر دولتی برای درگیر شدن در ساخت و مدیریت تأسیسات زیربنایی نموده­اند[10]. این موضوع، در نهایت، عنوان "مشارکت دولتی - خصوصی                             (Public-Private Partnerships (PPPs/P3s))" به خود گرفته است.

3-1- تعریف

مشارکت دولتی - خصوصی، انواع گوناگونی از روش­های اجرا را شامل می­شود، ولی آنچه در سال­های اخیر مورد توجه بخش دولتی و خصوصی قرار گرفته، اینست که این روش­ها نیازهای هریک از طرفین را برآورده می­سازد و در واقع می­تواند منابع و توانمندی­های هر دو بخش خصوصی و دولتی را برای توسعه تسهیلات عمومی و زیربنایی بسیج نماید، که در صورت مدیریت صحیح روابط تجاری و تقسیم ریسک­ها، نیازهای عمومی جامعه به زیرساخت­ها، به بهترین نحو پاسخ داده می­شود. طبق تعریف انجمن ملی مشارکت دولتی - خصوصی ایالات متحده امریکا (National Council for Public-Private Partnerships)، "مشارکت دولتی - خصوصی، عبارتست از یک موافقتنامه قراردادی بین یک سازمان دولتی و یک طرف خصوصی، که طی آن، هریک از طرفین (دولتی و خصوصی)، در استفاده از توانایی­ها و دارایی­های خود، جهت ارائه خدمات و/یا ساخت تأسیسات، برای استفاده عمومی با یکدیگر سهیم می­شوند. علاوه بر منابع، این مشارکت، در تقسیم ریسک و برداشت منافع هم صورت می­گیرد" [9].

در نهایت، هدف مشارکت دولتی - خصوصی، بهینه کردن فرآیندهای طراحی، احداث، راه­اندازی، تأمین مالی و بهره­برداری از تأسیسات، با استفاده از نگرش جامع به چرخه عمر تأسیسات، در طول همه فعالیت­ها می­باشد [11, 18]. با واگذاری مسئولیت هریک از مراحل چرخه عمر پروژه به طرف خصوصی، انواع مختلف روش­های مشارکت شکل می­گیرد که مهم­ترین آنها انواع "طراحی، ساخت و بهره­برداری یا DBO (Design, Build and Operate)" و "طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره­برداری یا DBFO (Design, Build, Finance and Operate)" و "واگذاری (Concession)" می­باشد [17].

3-2- کاربرد

در مطالعه­ای که در سال 1998 در کشور امریکا، توسط انجمن دولتی ایالات متحده (U.S. Council of State Governments) انجام شده است، مهمترین دلایل روی آوری دولت­ها به مشارکت، شامل صرفه جویی در هزینه­ها، کمبود نیروی انسانی و تخصص کافی در سازمان­های دولتی، انعطاف­پذیری و کاهش تشریفات دست و پا گیر، سرعت اجرای بالاتر، کیفیت بالاتر خدمات ارائه شده و افزایش خلاقیت و نوآوری بوده است [15]. البته با وجود مزایای قابل توجهی که مشارکت دارد، از این نکته نباید غافل بود که طراحی، اجرا و مدیریت این روش­ها، به مراتب، پیچیده بوده و استفاده از آنها نیازمند بررسی دقیق شرایط پروژه برای انتخاب مناسب هریک از این الگوها می­باشد [8].

بررسی­ها نشان می­دهد که استفاده از روش مشارکت، در کشورهای مختلف، از سال 1980، رشد چشمگیری داشته است. انواع گوناگون الگوهای مشارکت، در کشورهای اتحادیه اروپایی، امریکای مرکزی، امریکای شمالی، جنوب شرقی آسیا، و افریقا ابداع و اجرا شده است [12]. هم­اکنون، روش­های مشارکتی، حدود 10 الی 15 درصد روش­های اجرای پروژه­ها را در سراسر جهان پوشش می­دهد [14]. استفاده از الگوهای مشارکت در کشورهای اروپایی رواج بسیار زیادی داشته و مورد تأکید ویژه اتحادیه اروپا و بانک سرمایه­گذاری اروپا (European Investment Bank) می­باشد. بعنوان نمونه، تعداد 100 پروژه عظیم در بخش حمل و نقل، با بهره­گیری از وام­های بانک فوق (بالغ بر 15 میلیارد یورو) و علاوه بر آن، پروژه­های بسیار دیگری در کشورهای انگلستان، هلند، ایتالیا، پرتغال، یونان و ایرلند اجرا شده است [10, 16]. چنین وضعیتی در کشورهای در حال توسعه نیز قابل مشاهده می­باشد. در این کشورها، از سال 1990 الی 2001 میلادی، 2500 پروژه زیربنایی، توسط بانک جهانی ساخته شده که از این تعداد تنها 662 پروژه، با هزینه­ای بالغ بر 134 میلیارد دلار در بخش حمل و نقل توسط بخش خصوصی اجرا شده است [16]. در کشورهای آسیای شرقی، انواع روش­های "واگذاری" و "ساخت و بهره­برداری" مورد توجه بوده، در احداث شبکه­های عظیم زیربنایی استفاده می­شود [13].

در کشور ایران نیز، در سال­های اخیر، توجه ویژه به این موضوع، سبب روی­آوری مسئولین امر در بخش­های زیربنایی به مشارکت را شاهد بوده­ایم. استفاده از روش "ساخت، تملک و بهره­برداری (B.O.O)" برای احداث نیروگاه و "طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره­برداری" برای احداث آزادراه، از نمونه ­های آنست. 

برای دانلود متن کامل اینجا کلیک نمایید