مقاله مدیریتی

چالش‌های برنامه‌ریزی راهبردی در شهرداری‌ها

(شهرداری اصفهان و سازمانهای وابسته)

 

چکیده

در این مقاله، براساس مطالعاتی که بر روی «سازمان‌های وابسته به شهرداری اصفهان» انجام شده است، نکاتی پیرامون اجرای برنامه‌ریزی راهبردی و استقرار مدیریت راهبردی در شهرداری‌های کشور و سازمان‌های وابسته به آنها مد نظر قرار گرفته و بررسی خواهد شد. سازمان‌های وابسته به شهرداری‌ها برای تحقق اهداف خود به منابعی نیاز دارند که در اختیار مناطق مختلف شهرداری است و این مساله، تعارض به وجود می‌آورد. اختلاف نظر میان چند گروه بر سر منابعی که باید صرف مسائل مختلفی گردد. این تعارض به تبع خود، موضوع ارزیابی و مدیریت عملکرد را به شدت دچار چالش خواهد کرد. از جمله مفاهیمی که در محیط برنامه‌ریزی این گونه سازمان‌ها مطرح می‌شود، مفهوم سیستم‌های باز، پیچیدگی روابط و برهم‌کنش میان آنها در یک ابرسیستم پیچیده می‌باشد. تجزیه و تحلیل‌های درون این مقاله، در سایه مفهوم «سازمان‌های بوم‌سازمان‌ده[1]» در کنار مفاهیم دیگری نظیر «هم‌سازمان‌دهی[2]» صورت می‌پذیرد. روش‌های مورد استفاده برای حل چالش‌های شناسایی‌شده عبارتند از تصمیم‌گیری چندهدفه و ارزیابی متوازن[3].

شناخت شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به آنها از دریچه این مفاهیم، فرآیند برنامه‌ریزی راهبردی در این مجموعه و مجموعه‌های مشابه آنها را بسیار پیچیده خواهد ساخت، لیکن دستاوردهایی که پس از انجام این فرآیند (با رویکردی که در این مقاله مطرح خواهد شد) به دست خواهد آمد، بسیاری از مشکلات و موانع موجود در ساختارهای فعلی را بر طرف ساخته و ارزش‌های به مراتب بیشتری نسبت به وضعیت برنامه‌ریزی‌ها و تصمیم‌گیری‌های کنونی فراهم خواهد نمود. مباحث مطرح‌شده در این مقاله، توانسته است چارچوب مورد نیاز ما را برای برنامه‌ریزی و اولویت‌بندی نیازهای شهرداری‌ها و سازمان‌های (بوم‌سازمانده) وابسته به آنها فراهم کند.

کلمات کلیدی

برنامه‌ریزی راهبردی، ارزیابی عملکرد، شهرداری، سازمان‌های وابسته، اصفهان، ابرسیستم، هم‌سازماندهی.

 

مقدمه

یک سیستم را می‌توان به صورت "مجموعه‌ای از عناصر که برای انجام مأموریت و یا رسیدن به هدف خاصی با کمیت و کیفیت معلوم، طراحی و ساخته شده و با ترتیب معینی با یکدیگر ترکیب شده‌اند" تعریف نمود. سازمان نیز به معنای «مجموعه کارکنان و تجهیزات یک اداره و یا بنگاه که تحت قوانین و نظم و ترتیب کارهای خود را انجام می‌دهند» در نظر گرفته شده است. بنا بر این تعاریف، یک سازمان تولیدی یا خدماتی عبارت است از یک سیستم با مجموعه‌ای از افراد و تجهیزات که تحت روش‌های تعیین‌شده‌ای برای پیشبرد اهداف از پیش تعریف‌شده کار می‌کنند. بدیهی است هر سازمانی برای اجرای فعالیت‌های لازم به منظور دستیابی به اهداف باید دارای منابع و امکانات کافی و مناسب باشد [1]. همچنین، اگر برنامه‌ریزی را فرآیند دستیابی به اهداف سازمان بدانیم، برای برنامه‌ریزی ناگزیر از تجزیه و تحلیل آن خواهیم بود. زیرا مدیریت از طریق فرآیند تجزیه و تحلیل و طراحی سیستم با استفاده از روش‌های علمی بایستی سعی نماید سازمان و اجزای ساختاری و محتوایی آن را شناخته و ساز و کارهای مناسبی را برای دستیابی به اهداف سازمان، طراحی و پیاده‌سازی نماید.

در این راستا، برنامه‌ریزی راهبردی نقش مهمی در موفقیت سازمان‌ها بر عهده داشته است. در صورتی که این برنامه‌ریزی به نحو صحیح صورت پذیرد، منتج به انتخاب راهبردهای مناسبی می‌شود که در صورت اجرای صحیح آنها، موجبات تعالی و موفقیت سازمان فراهم می‌گردد. لیکن، به خاطر تفاوت‌های موجود بین سازمان‌ها از جنبه‌های مختلف به ویژه مأموریت و محدوده عمل آنها، تدوین، اجرا و ارزیابی برنامه راهبردی‌شان نیز با یکدیگر متفاوت خواهد بود.

اهمیت برنامه‌ریزی راهبردی بر کسی پوشیده نیست، اما در این میان سازمانی در این امر موفق خواهد شد که با در نظر گرفتن محیط پر مخاطره پیرامون خود و همچنین ﺑﺎ ﺁﮔﺎﻫﻲ ﺍﺯ ﺍﻣﮑﺎﻧﺎﺕ ﻭ ﻣﺤﺪﻭﺩﻳﺖهاﻱ ﺧﻮﻳﺶ که همان نقاط قوت و ضعف سازمان است، در ﺟﻬﺖ ﻧﻴﻞ ﺑﻪ ﺍﻫﺪﺍﻑ ﻭ ﺭﺳﺎﻟﺖ‌ﻫﺎیش، راهبردهای مناسبی را برگزیند. پس شناسایی محیط و عوامل مؤثر در برنامه‌ریزی راهبردی می‌تواند به سازمان کمک شایانی نماید. ذکر این نکته نیز ضروری است که به طور قطع نمی‌توان تضمین نمود که برنامه‌ریزی راهبردی صحیح، موجب اجرای راهبردها در آینده شود.

در این بین، شهرداری‌ها با توجه به تغییرات بزرگ و دامنه‌دار رخ‌داده در شهرها و اوضاع اقتصادی کنونی، با کمبود درآمد و کاهش تخصیص اعتبارات در سطوح مختلف مواجه شده و انجام برنامه‌ریزی راهبردی برای آنها از اهمیت بیشتری برخوردار شده است. افزایش خواسته‌های شهروندان برای خدمات بیشتر و بهتر از یک سو و کاهش دریافت عوارض و مالیات‌ها از سوی دیگر، چارچوب فعالیت شهرداری‌ها و لزوم تغییر در شیوه انجام برنامه‌ریزی‌های سنّتی آنها را روشن‌تر می‌نماید.

محیط برنامه‌ریزی

برای درک بهتر چالش‌هایی که در آینده بررسی خواهد شد باید شهرداری با رویکرد سیستمی به خوبی شناخته و درک شود. به منظور تجزیه و تحلیل و براساس رابطه با محیط، سیستم را می‌توان به دو نوع کلی سیستم باز و سیستم بسته، تقسیم‌بندی نمود. سیستم بسته، سیستمی است که به محیط‌اش وابسته نیست و همه انرژی و منابع لازم برای ادامه کارش را در اختیار دارد. سیستم بسته صرفاً با استفاده از نیروهای داخلی و بدون ارتباط با محیط خارج می‌تواند به کار خود ادامه دهد. در نظریه‌های کلاسیک، سازمان به عنوان یک سیستم بسته تلقی می‌شود که فقط متکی بر عوامل و نیروهای داخلی است و بدون ارتباط با محیط خارج می‌تواند مسائل خود را از طریق سلسله مراتب و تقسیم کار و روابط رسمی در داخل دستگاه حل و فصل کند. اغلب سازمان‌ها و شرکت‌های ما اگر نه 100 درصد، ولی به مقدار بسیار بسته می‌باشند [2].

در مقابل سیستم بسته، سیستم باز وجود دارد که با محیط خود به تبادل انرژی و اطلاعات مشغول است. در سیستم باز، گرایشی در جهت تعادل پویا و رشد و تکامل از طریق ارتباط دائم با محیط خارج ملاحظه می‌شود. در این حالت، سیستم با دریافت منابع مادی و انسانی و تغییر و تبدیل آنها و سعی در ازدیاد و بهبود بازده، بیش از آنچه نیرو می‌گیرد (ورودی به صورت نیروی انسانی، مواد و اطلاعات) نیرو تولید می‌کند (خروجی به شکل کالا یا خدمات)، و خود را در مقابل سکون و نابودی حفظ می‌کند. در سیستم باز، دستگاه نه تنها بایستی خود را با عوامل محیط خارج سازگار سازد، بلکه دائماً خود را با عوامل متغیر داخل نیز منطبق می‌سازد. البته باز یا بسته بودن سیستم یک مفهوم نسبی است که بهتر است آن را بر روی یک طیف در نظر گرفت که از سیستم کاملاً بسته به سمت سیستم کاملاً باز حرکت می‌کند [3].

به هر جهت، معمولاً مدیران به منظور حفظ ساختارها و محیط درونی بنگاه خود، آن را به مثابه یک سیستم بسته مورد بررسی قرار می‌دهند؛ اما در عین حال، برای حفظ موجودیت و استقلال بنگاه در محیط بیرونی، آن را از دیدگاه یک سیستم باز سازماندهی می‌کنند. در این مقاله، بنگاه‌ها به سه دسته (1) بنگاه‌های دولتی، (2) بنگاه‌های خصوصی و (3) بنگاه‌های عمومی دسته‌بندی می‌شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اکثر بنگاه‌های دولتی و خصوصی می‌توانند برای انجام مأموریت خود با اتکا بر انگارة سیستم بسته یعنی سیستمی که از منابع (مالی، فیزیکی، انسانی و فنی) بیرون از خود برخوردار نیست، برنامه‌ریزی کرده و به اهداف خود دست پیدا کنند. اما در این میان، در بین بنگاه های عمومی، سازمان‌هایی وجود دارند که مطالعه آنها به منزله یک سیستم بسته واقعاً دشوار است- سازمان‌های وابسته به شهرداری‌ها. سازمان‌های وابسته به شهرداری‌ها برای دستیابی به آرمان‌های خود به منابع در دسترس شهرداری‌های مناطق، وابستگی شدید دارند، چون دست کم، بودجه پروژه‌های آنها از محل بودجه شهرداری منطقه تأمین می‌شود.

شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن

شهرداری، سازمانی است که در سطح شهر فعالیت داشته و اهالی شهر، اختیار خود را برای تصمیم‌گیری و اداره امور شهرشان به آن می‌سپارند. هر شهرداری برای انجام وظایف در حیطة عملکرد خود، دارای استقلال بوده و غیردولتی به شمار می‌رود- دولت فقط نظارت بر آن را به عهده دارد. در شهرداری‌ها از نظر ساختار سازمانی، با توجه به وسعت و جمعیت شهر برای بهبود ارائه خدمات شهری، شهر به چند منطقه تقسیم شده و در هر منطقه،‌ شهرداری منطقه مسئول ارائه خدمات شهری می‌باشد. به همین دلیل بخشی از اختیارات شهردار شهر به شهرداران مناطق تفویض می‌شود. بدین ترتیب، سیستم شهرداری به چند سیستم فرعی (و تا حدودی مستقل) تقسیم می‌شود. اهم وظایف شهرداری‌های هر منطقه عبارت است از:

1.انجام امور عمرانی با توجه به اولویت‌ها‌ در سطح منطقه.

2.صدور پروانه‌ها‌ی ساختمانی و انجام امور مربوط.

3.نگهداری پارک‌ها، سطوح سبز خیابان‌ها و ایجاد پارک و فضای سبز در سطح منطقه.

4.جمع‌آوری و حمل زباله از محل تولید زباله تا ایستگاه‌های انتقال مرکزی زباله.

5.ارائه و اجرای پروژه‌ها‌ی خاص منطقه، ‌از جمله پروژه‌ها‌ی شهرسازی، عمرانی، ساختمان‌سازی و مانند آن.

علاوه بر این، به استناد ماده 84 قانون شهرداری‌ها، ‌مؤسسات وابسته به شهرداری از قبیل اتوبوسرانی می‌توانند به صورت بازرگانی (در قالب شرکت یا سازمان) اداره شوند، بر این مبنا در شهرداری‌های بزرگ اغلب واحدهایی که زیر نظر معاونت‌های شهرداری فعالیت می‌کنند به شکل سازمان اداره می‌شوند- در اینجا باز به سیستم‌های مستقل برخورد می‌کنیم. این سازمان‌ها بعضاً با استفاده از منابعی (مالی، فیزیکی، انسانی و غیره) که شهرداری در اختیار آنها قرار می‌دهد، وظایف تخصصی خود را که بخشی از وظایف شهرداری است، به انجام می‌رسانند. برخی از آنها عبارتند از سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی، سازمان پارک‌ها و فضای سبز، سازمان فناوری اطلاعات و ارتباطات، سازمان نوسازی و بهسازی و .... همانگونه که گفته شد این سازمان‌ها به عنوان یک سیستم دارای موجودیت مستقل و استقلال اداری هستند [4]. شایان ذکر است که استقلال سازمان‌ها به استناد اساسنامه آنها یک استقلال قانونی و حقوقی است، لیکن استقلال مناطق شهرداری یک استقلال عرفی است چرا که دارای بودجه و اختیارات کافی هستند که از سوی شهردار شهر به آنها تفویض می‌شود. به هر شکل، این دو نوع استقلال، یک استقلال نسبی است، چون سازمان برای ادامه حیات خود به منابع شهرداری‌های مناطق، و شهرداری‌های مناطق نیز به شهرداری مرکزی وابسته‌اند.

با وجود استقلال نسبی هر یک از سیستم‌های نامبرده، میان سازمان‌های وابسته و شهرداری (شامل شهرداری‌های مناطق) یک رابطه شکل می‌گیرد که این رابطه صرفاً یک وابستگی ساده نیست، بلکه سازنده یک ابرسیستم است. این روابط در صدد پر کردن یک خلاء یا به دنبال دستیابی به منابع، یا در جستجوی فرصت‌هایی برای همکاری در یک فعالیت و ارائه خدمات جدید به شهر و شهروندان است. در هر صورت، برای تجزیه و تحلیل این ابرسیستم باید تفکیک قائل شد زیرا هم سازمان، هم شهرداری مرکزی و هم شهرداری‌های مناطق را می‌توان سیستم محسوب نمود.

 

 

به منظور مطالعه برهمکنش‌های این موجودیت‌ها و با توجه به شکل (1)، ما هر یک از سازمان‌های وابسته و شهرداری‌های مناطق را سیستم و شهرداری را در حالت کلی بوم‌سیستم[i] (ابرسیستم) نامیده و در نهایت در زمینة برنامه‌ریزی راهبردی برای شناخت مأموریت، تعیین اهداف و تدوین استراتژی آنها، سازمان (سیستم) را هم در شهرداری (بوم‌سیستم)، هم کنار آن و به نوبه خود، شهرداری را در شهر (ماوراءسیستم[ii]) مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهیم داد. در این رهگذر، مفهوم سیستم‌های بوم‌سازمان‌دهنده[iii] و مفهوم هم‌سازمانده[iv] را نیز مطرح می‌نماییم.

از لحاظ نظری و تجربی، چون سازمان به عنوان یک سیستم، از منابع شهرداری برخوردار می‌شود آن را یک سیستم باز تلقی نموده و بقاء و تکامل آن را در رابطة بنیادین میان سازمان (سیستم) و شهرداری (بوم‌سیستم) که رابطه‌ای از نوع مادی/انرژیک و سازمانی/اطلاعاتی است، جستجو می‌کنیم. بنابراین از لحاظ منطقی، درک سازمان وابسته زمانی امکان‌پذیر خواهد شد که محیط آن (شهرداری) را جزئی از سازمان بدانیم؛ محیطی که هم بخشی از این سیستم است هم بیرون از آن. چرا که سازمان به دلیل خودگردانی و فردیت‌اش، از محیط جدا شده و از آن متمایز می‌گردد، اما در عین حال، ارتباط به‌مراتب بیشتری با محیط خود دارد- رابطه‌ای بسیار غنی و در نتیجه وابسته [5]. چون سازمان وظیفه تدوین اهداف و راهبردهای بخشی از بوم‌سیستم و برنامه‌ریزی برای تحقق راهبردها را بر عهده دارد. به بیان دیگر، در اینجا برای سازماندهی و ساماندهی شهر، سازمان نقش هم‌سازمانده را برای شهرداری مرکزی و مناطق آن ایفا می‌کند. چنانچه در ادامه خواهید دید بدون کمک متقابل این عناصر، برنامه‌ریزی منسجمی در شهر انجام نخواهد شد

جهت دانلود متن کامل مقاله اینجا کلیک نمایید